Le SCoT GMVA annulé

Le SCoT de GMVA a été annulé par décision N° 22NT04125 du 18 mars 2025 de la Cour Administrative d’appel de Nantes suite à une requête de l’Association les amis des chemins de ronde du Morbihan.

Le SCoT de GMVA du 13 février 2020 n’a pas satisfait à la détermination préalable de la capacité d’accueil définie par la loi littoral. En conséquence, ce SCoT GMVA du 13 février 2020 est annulé.

Un consensus se dégage pour dire que  :

• La capacité d’accueil des territoires littoraux est inscrite dans la loi ;
• Pour autant, si elle est claire dans son principe, elle est aussi perçue comme une notion aux contours flous, sans définition précise et dont la traduction dans les documents d’urbanisme est complexe.
  Ces contours flous sont à la source d’une jurisprudence qui s’épaissit, les communautés de communes tentant de s’organiser pour satisfaire au mieux à cette exigence de la détermination de la capacité d’accueil pour éviter une remise en cause de leurs documents d’urbanisme.
  Dans ce contexte, la requête de l’ASSOCIATION LES AMIS DES CHEMINS DE RONDE DU MORBIHAN était d’autant plus fondée que GMVA, non seulement n’a pas approfondi cette notion de capacité d’accueil sur son territoire, mais surtout n’avait pas satisfait à la détermination préalable de cette capacité d’accueil à ses scénarios de croissance démographique. En outre, GMVA a tenté depuis 2022 de « jouer la diversion », en acceptant une partie de la requête initiale pour mieux en rejeter la partie principale.
  Le SCoT GMVA étant annulé, GMVA devra présenter un SCoT révisé avec détermination préalable de la capacité d’accueil,… sans pouvoir dire à ce stade si cette détermination conduira ou non à revoir les scénarios de croissance démographique, et donc les projections de nouveaux logements à horizon du PLU de chacune des communes littorales de GMVA, dont le Tour du Parc (projection actuelle à environ 200 nouveaux logements sur 10 ans).

1. La décision d’annulation du SCoT de GMVA

La requête à laquelle il a été donné satisfaction par la décision du 18 mars 2025

Au titre de la loi littoral, les articles L. 121-3 et L. 121-21 du code de l’urbanisme exigent dans le cadre de l’élaboration d’un schéma de cohérence territoriale, la détermination préalable de la capacité d’accueil des territoires littoraux ayant pour but d’analyser le niveau maximum de pression exercée par les activités ou les populations permanentes et saisonnières que peut supporter le territoire des communes littorales.
Or, le SCoT de GMVA n’a pas satisfait à la détermination préalable de la capacité d’accueil. Ainsi, par un effet domino implacable, le SCoT est annulé. Cette absence de détermination préalable de la capacité d’accueil est complétée de plusieurs manquements associés :

• Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale soumis à l’enquête publique comprenait deux pages relatives à la « détermination de la capacité d’accueil » de l’ensemble du territoire couvert par le SCOT, sans distinction entre les communes littorales et les autres communes. De plus, les termes du rapport de présentation particulièrement généraux évoquent la volonté des auteurs du schéma de cohérence territoriale de trouver un « équilibre entre le respect de ce que l’on pourrait considérer comme la capacité brute à accueillir (…) et la nécessité de préserver un accueil démographique et économique adapté afin de garantir une mixité sociale et générationnelle, notamment dans les secteurs sous pression foncière du littoral ».
• Il ressort des pièces du dossier que des développements relatifs à la détermination de la capacité d’accueil au titre de la loi Littoral ont été ajoutés, postérieurement à l’enquête publique, dans le rapport de présentation approuvé par la délibération du 13 février 2020 contestée ;
• Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n’est pas allégué que d’autres développements du dossier auraient été par ailleurs amendés pour traiter de la détermination de la capacité d’accueil des territoires littoraux ;
• Une note préliminaire précise que si les dispositions précitées du code de l’urbanisme imposent de déterminer les capacités d’accueil dans les seules communes littorales, les réflexions engagées dans le rapport de présentation l’ont été à l’échelle globale du territoire de Golfe du Morbihan – Vannes Agglomération et en lien avec les territoires connexes pour des analyses le nécessitant telles que les ressources en eau ou les fonctionnalités écologiques. Si une telle analyse globale n’est pas interdite par les dispositions précitées, elle ne doit toutefois pas aboutir à une absence d’analyse spécifique aux communes littorales.

• S’agissant de la prise en compte de la préservation des espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme, de l’existence de risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine, de la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes, des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés, il ressort des pièces du dossier que le livret 2 du rapport de présentation relatif à l’état initial de l’environnement présente de nombreuses données mais à caractère général, en se bornant à faire référence aux directives et règlements communautaires ainsi qu’aux lois et règlements applicables.
• les auteurs du schéma de cohérence territoriale qui n’avaient pas présenté dans le dossier soumis à enquête publique la détermination de la capacité d’accueil du territoire des communes littorales ne parviennent pas davantage, que ce soit dans le rapport de présentation, dans le document d’orientations et d’objectifs ou dans tout autre élément du dossier, à procéder, de manière rétroactive, à cette analyse et à justifier les choix retenus par le document au regard de cette capacité d’accueil.
• Enfin, les développements relatifs à la détermination de la capacité d’accueil au titre de la loi Littoral ajoutés, postérieurement à l’enquête publique, dans le rapport de présentation, ne suffisent pas à pallier les insuffisances relevées lors de l’instruction du projet de schéma de cohérence territoriale, notamment par la mission régionale d’autorité environnementale de Bretagne et la direction départementale des territoires et de la mer du Morbihan.
• Dans ces conditions, la délibération contestée a été prise sans détermination préalable de la capacité d’accueil des territoires littoraux, en violation des
  articles L. 121-3 et L. 121-21 du code de l’urbanisme.

Eléments de procédure qui contribuent à expliquer le délai entre la délibération GMVA du 13 février 2020 et la décision du 18 mars 2025

Dans un premier temps, par un jugement n° 2001716 du 27 octobre 2022, le tribunal administratif de Rennes a admis partiellement l’intervention de la fédération d’associations de protection de l’environnement du Golfe du Morbihan, et a annulé partiellement la délibération du 13 février 2020 approuvant le schéma de cohérence territoriale de Golfe du Morbihan – Vannes Agglomération, en rejetant ainsi implicitement les conclusions à fin d’annulation totale de cette délibération au titre des manquements sur la capacité d’accueil.

Autres enseignements issus de la décision sur la continuité des zones urbanisées

Dans les communes littorales, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés.

Le document d’orientations et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale contesté énonce les critères d’identification des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages et les identifie. Ce document énonce ainsi que ces secteurs se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par la présence au minimum d’environ 25 bâtiments situés en continuité les uns des autres, une épaisseur du tissu urbanisé permettant notamment de les distinguer d’une urbanisation purement linéaire, la présence d’un réseau de voirie adaptée à la bonne desserte des bâtiments, la présence de réseaux d’accès aux services publics, de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets et une relative densité résultant de la continuité des bâtiments entre eux.

De plus, le document d’orientations et d’objectifs prévoit que deux critères additionnels peuvent venir conforter l’indentification de tels secteurs, à savoir la présence d’un noyau ancien historique et la présence d’un équipement ou d’un lieu de vie collectif.
Il ressort des pièces du dossier que le lieu-dit La Lande de Trévras sur le territoire de la commune de Baden comprend une vingtaine de constructions implantées sur de vastes parcelles et le long d’une seule voie de circulation. Eu égard à la faible densité des constructions et à l’absence d’épaisseur du tissu urbanisé, l’identification de ce lieu-dit en tant que secteur déjà urbanisé n’est pas compatible avec les dispositions précitées de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le lieu-dit Kerbigeot à Sarzeau comprend, pour sa part, une quinzaine de constructions, dont seulement six sont mitoyennes, implantées de façon linéaire le long d’une voie de circulation. Le lieu-dit ne présente pas une urbanisation structurée et sa densité de constructions est faible. Dans ces conditions, l’identification de ce lieu-dit parmi les secteurs déjà urbanisés n’est pas compatible avec les dispositions précitées de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

2. Conséquences possibles de cette annulation du SCoT de GMVA de 2020

GMVA va devoir réviser son SCoT en déterminant préalablement la capacité d’accueil au sens des articles L. 121-3 et L. 121-21 du code de l’urbanisme. 

Si l’expression « capacité d’accueil » retenue par le législateur parle à tout le monde, sa transposition en analyse tant quantitative que qualitative est en fait complexe. 

Le législateur a affiné sa définition avec le temps. Aujourd’hui (suite la loi du n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets), elle est la suivante : 

Pour déterminer la capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d’urbanisme doivent tenir compte : / 1° De la préservation des espaces et milieux mentionnés à l’article L. 121-23 ; / 1° bis De l’existence de risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine et de la projection du recul du trait de côte  ; / 2° De la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ; / 3° Des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. / Dans les espaces urbanisés, ces dispositions ne font pas obstacle à la réalisation des opérations de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l’habitat existant, ainsi qu’à l’amélioration, l’extension ou la reconstruction des constructions existantes.

Cette définition assez large laisse donc une grande place à l’interprétation et à la jurisprudence.

C’est en ce sens que le GIP littoral (Groupement d’intérêt public associant les communautés de commune du littoral de la Nouvelle Aquitaine) a établi en juin 2023 un livret sur la capacité d’accueil. Ce livret restitue les travaux d’un cabinet d’avocats : analyse de la jurisprudence et recommandations sur la façon de déterminer la capacité d’accueil de sorte, en particulier, à éviter le recours des associations. 

En introduction ce livret indique :

• La capacité d’accueil des territoires littoraux est inscrite dans la loi ; 
• Pour autant, elle perçue comme une notion aux contours flous, sans définition précise et dont la traduction dans les documents d’urbanisme est complexe. 

Des précisions peuvent être apportées à la définition de la notion de capacité d’accueil grâce au « Guide de l’évaluation environnementale de documents d’urbanisme ». Il définit «  le niveau maximum de pression, exercée par les activités et les populations d’accueil permanentes et saisonnières, que peut supporter « le capital de ressources du territoire » sans mettre en péril ses spécificités. L’évaluation de la capacité d’accueil revient donc à déterminer dans quelle mesure le territoire peut accueillir un développement supplémentaire, compte tenu de sa sensibilité. Il s’agit aussi de prendre en compte la variation saisonnière de population propre à ces territoires touristiques, qui peut être à l’origine de pressions sur les milieux et les ressources, via la consommation d’espace pour l’urbanisation, la fréquentation des espaces naturels, les besoins en eau ou rejets supplémentaires d’eaux usées ». 

Il ajoute (note d’enjeux) : « préalablement au choix du scénario d’accueil démographique, le Scot devra déterminer la capacité du territoire à accueillir de nouvelles populations au regard de ses ressources internes (eau, énergie, ressources alimentaires, foncier,…) de l’état d’équipement du territoire (infrastructures, réseaux…) et de ses ambitions en termes de cadre de vie, de protection de l’environnement et de développement agricole. La mobilité constituera une composante importante de la détermination de cette capacité d’accueil dans sa dimension actuelle ou prospective. A partir de cette capacité, des scénarios de croissance démographique spatialisés, propres à chaque « entité régionale à enjeux partagés» seront à définir.

Il indique également le lien entre SCoT et PLU: si le SCoT comporte des dispositions sur la capacité d’accueil, et que celles-ci sont compatibles avec la loi littoral, le respect par le PLU de la capacité d’accueil s’apprécie par le SCoT.